首页 | 督导动态 | 公报公告 | 文件通知 | 督导研究 | 政策法规 | 督导通讯 | 表格下载 | 在线投稿    
表格下载
政策法规
友情链接

 


   宁波教科网


 

  当前位置首页 >> 督导研究
浙江省C市重构学前教育办园体制的调研报告 

作者nbdd123   来源    时间2016年5月27日
 
 
浙江省C市重构学前教育办园体制的调研报告
 
慈溪市教育局 施立平    
 
    内容摘要笔者通过对新中国成立以来浙江省C市学前教育办园体制演进过程的考察,认为学前教育办园体制是事关学前教育能否顺利发展的核心问题,认为在世纪之交经历一轮较彻底的办园体制民营化改革的C市,应坚持政府主导、社会参与、公办、民办幼儿园并举的发展方针,重新发展公办幼儿园,再在分析办园体制重构存在路径依赖的基础上,提出打破路径依赖、重构办园体制的路径选择方案,并就重构办园体制的条件保障、实施步骤、政策导向等方面提出了设想。
   
    一、C市学前教育办园体制演进过程考察
    浙江省C市(C市在1988年之前称县,1988年撤县设市)总面积1361平方公里,下辖13个镇、5个街道。2014年末户籍总人口104.59万人,其中非农人口19.67万人,18周岁以下人口14.30万人(0—6周岁人口40770人),2014年末暂住人口登记在册总人数为94.23万人。2014年,全年实现地区生产总值1111.6亿元,公共财政预算收入100.02亿元,2014年全市城镇居民人均可支配收入37825元;农村常住居民人均可支配收入25041元。   
    (一)改革开放之前学前教育的发展。1951年9月,省立锦堂乡村师范学校创办附属幼儿园,入园32人。次年6月,有30所小学附设幼儿班32班,其中公办性质的2班,其余为民办、私立性质的幼儿班。1952年,有幼儿园12所,入园幼儿404人。1955年,在城关建县机关幼儿园。1957年,幼儿园5所,入园幼儿327人。1958年,提倡“社社队队办托儿所、幼儿园”,集体办幼儿班骤增,1959年8月,贯彻“普及与提高相结合”和“国家办学与群众办学两条腿走路”方针,农村幼儿园(班)急剧增加,同年12月,入园(班)31718人,其中社队办幼儿园(班)入园达31105人。1960年,幼儿园减至39所,入园幼儿1590人。1961-1962,贯彻“调整”方针和“家庭教养为主,民办为辅,公办补充”原则,农村幼儿园(班)大量停办,公办幼儿园保留5所,另有9所公办幼儿园转为民办。1962—1972年是C县学前教育发展的低谷期,入园幼儿维持在500人左右,县机关幼儿园也于1969年停办。1973年,县妇联恢复,学前教育事业又有所发展。1973年,C县国营第一棉纺厂创办幼儿园。1976年,幼儿园95所,入园幼儿5352人。
    从1949年至1976年,C县学前教育事业虽得到发展,但也经历若干次大小波折。从办园体制上分析,C县走多元办园之路,注重发挥各种力量的作用,并没有出现所谓“政府包办学前教育”的情况。当时,儿童学前阶段大多只接受家庭教养。这是改革开放前政府对农村教育采取“管而不包”政策的体现。
    (二)改革开放时期学前教育的发展
    1.学前教育基本需求较快满足时期(1979-1992年)。1979年,C县人民政府贯彻全国托幼工作会议精神,强调要重视早期教育,要求各部门相互配合共同做好托幼工作。1980年,机关幼儿园恢复办园,县实验幼儿园创建。1981年提出并贯彻国家、集体、个人一齐办的方针。1980-1985年,是C县乡镇(当时C县共有64个乡镇)中心幼儿园的集中创办期,共建立28所乡镇中心幼儿园;个私幼儿园也得到发展,如一名退休教师在城关办起幼儿园,轰动一时;部门、企业参与城关镇幼教事业,第二棉纺厂、商业局、棉织厂在80年中期相继兴办了幼儿园,以解决企业(或系统)职工子女接受学前教育困难问题;1985年起,部分小学附设学前班、幼儿班(园)。到1989年,有幼儿园318所,649班,23189人(含学前班204班,9388人),教职工913人,其中教师850人,办学按部门分:教育部门办1所,其他部门办29所,集体办及个人办288所。1990年,原属市妇联管理的幼儿教育归口市教委管理。
    1991年,C县有国有公办幼儿园2所,有部门、国有企业、公司、国有银行办的集体幼儿园(班)6所,乡镇中心幼儿园43所(当时全市有64个乡镇),有村集体办(或利用村集体闲置房)的幼儿园132所,私人办幼儿园80所,另有小学附设的幼儿教育班(园)、学前班共86班(所),另有临时幼儿教育点若干。当时,总的是形成了多元办园格局。当时,虽然办园主体是多元的,但幼儿园之间没有浓厚的竞争氛围,幼儿大都就近入园,城关镇职工子女以入父母工作系统对口园为主,收费普遍低廉。
    2.学前教育办园体制改革探索时期(1993-1997年)。1992年,基础教育工作受到市场观念的浸染和洗礼。当时又处于“两基”(即基本普及义务教育、基本扫除青壮年文盲)、“两高”(即高标准普及义务教育、高标准扫除青壮年文盲)攻坚阶段,学前教育归教育行政部门管理时间还不长,使学前教育难以成为教育发展重点。学前教育发展所需的经费在当时财政条件下,更难得到财政的保障。C市1993年,有幼儿园484所,在园幼儿38541人。当年提出改革办园体制,引导社会力量办园。1994年,C市召开全市教育工作会议,提出到20世纪末教育改革与发展的总体目标中,重点是高标准实施九年义务教育,发展以职技教育为重点的高中段教育和发展劳动者职前、职后教育,没有把学前教育列入总体目标中予以专门强调,但在教育工作的主要任务中提出:“要积极发展幼儿教育,幼儿教育要抓好实验幼儿园和各镇(乡)为重点的幼教网络建设,积极扶持民办幼儿园(班)。1997年前各镇(乡)、规模较大的行业系统要普遍办起6班以上、办学条件较好的中心幼儿园,全市幼儿入园率达到85%以上,到本世纪(指20世纪)末,城区和镇(乡)政府所在地基本普及幼儿教育,其他地区90%左右幼儿接受学前教育。”,还提出“逐步建立政府办学为主体、社会各界办学的新机制”、“在坚持以公办为主体的前提下,要积极支持和鼓励发展民办教育,相应改革教育投资体系”。当时也提出了在旧城改造和新区开发中必须配套建设幼儿园。 1995年,C市教育局提出“分级办园、分级管理、放开办园、放活收费”发展思路,逐步形成多元化办园格局。当时,社会兴办幼儿园的力量在集聚,仅在城关,1993年市供销联社创办了幼儿园,一家股份制民办幼儿园也于1995年成立(该幼儿园到1998年转为个人独资),1996年,又有个人投资600万元创办幼儿园。当时建造独立园舍创办民办幼儿园形成风气。
    C市实验幼儿园于1993年完成迁建,新园占地6600M2,次年被评为浙江省首批示范幼儿园。随后,机关幼儿园得到扩建。1994年,C市共有22个镇,1个乡,共建立22个中心幼儿园,中心幼儿园建成率为95.7%,园均规模为5班强,其中10班以上的幼儿园3所,6-9班的幼儿园4所,3班以上的幼儿园14所,另有一所只有1班。从1994-1997年,共有9所镇中心幼儿园通过新建、重建等大大促进了学前教育的发展。具体有2所中心幼儿园由所在镇政府正式创办,有4所中心幼儿园进行易地重建(其中3所由镇政府投资,1所委派私人建设并委托当地中心小学管理),另有一所中心幼儿园扩充办园场地2000M2,另有2所中心幼儿园通过并(搬)入闲置的小学校舍来改善办园条件。1996年,23个镇(乡)均设中心幼儿园。同年,幼儿学前3年入园率达87.5%,C市被国家教委等部门授予“幼儿教育先进县(市)”称号。
    小学附设的学前班、幼儿班也发展得较为兴旺,1996年,仅城关,有20所小学附设学前班或幼儿班,共有47班,就读幼儿1941人。1996年上半年,对学前班和学校附设幼儿园(班)进行检查,并要求中心幼儿园已达到二级标准的并能满足大班幼儿入园需求的镇、乡所属小学要停办学前班和附设幼儿园(班)。同时,无证办园现象较为严重。
    3.学前教育办园体制民营化改革时期(1998-2007年)。1998-2003年,主要出现三种趋势:一是各镇中心幼儿园及集体幼儿园、部门(企业)办幼儿园的改制(停办),二是小学附设学前班、幼儿班消失,三是投资办民办幼儿园成为风尚。镇中心幼儿园的“转制”从1998年开始,到2001年基本完成。情况见表1
     表1     C市1998-2003年镇(乡)中心幼儿园“转制”情况一览表
 
完成“转制”年份
转制模式
转制后产权归属
分类
1998年
1999年
2000年
2001年
2002年
2003年
带园转制
供地转制
私人承建后转制
私人承办
个私
集体
个私企业主
园长、教师
办企业又从教
镇属集体资产
数量
7所
8所
4所
3所
/
1所
7所
13所
1所
2所
11所
5所
5所
2所
比例
%
30.4
34.8
17.4
13.1
/
4.3
30.5
56.5
4.3
8.7
47.8
21.8
21.8
8.6
    说明:1998年之前已出现中心幼儿园承包现象。表中的“办企业又从教”指一户家庭中有人办企业,有人从教。2002年,C市进行行政区划调整,有3个镇撤并,另有3个镇设为街道办事处,表中2003年改制的那所中心幼儿园原所在的镇于2002年撤并。
    从表中可以发现,这轮转制推进速度很快,从1998年启动,到2000年底,23所中心幼儿园完成转制的有19家,占82.6%。转制有4 种形式,一是带园转制,即既提供乡镇中心级幼儿园办园许可证,又提供原园舍及设备设施,有30.5%的幼儿园按该办法转制;二是供地转制,即既提供乡镇中心级幼儿园办园许可证,又通过行政划拨提供办教育用地,有56.5%的中心幼儿园按此方式进行转制;三是先由私人承建并承包,并由当地中心小学管理,再进行转制,是第一种方式的特例,只占4.3%;四是承包,主要由原园长承办,占8.6%。有47.8%的中心幼儿园产权归属个私企业主,各有21.8%的中心幼儿园产权分别归园长(教师)、办有企业的教师家庭所有,只有2所中心幼儿园的产权仍属于集体性质的资产。与此同时,原行政区划中的乡(1992年前共有64个乡镇)中心幼儿园约10所也进行了转制。同期,个人或个人联合兴办幼儿园进入了高峰期,有使用镇(村)所征土地新建独资或股份制幼儿园的,有购入闲置中小学校舍经改造后兴办幼儿园的,有村集体、工商界能人搞好幼儿园园舍基建工程等再由教师承租举办的幼儿园。1998年-2002年度,通过转制等办法,投入到学前教育的资金共达1.78亿元。其中,1998年1692.3万元,1999年6867.6万元,2000年2896.8万元,2001年3413.6万元,2002年2986.1万元。这一轮转制,调动了民营资本投入学前教育的积极性。转制后的中心幼儿园按“民办非企业单位”进行登记。
    当时,财政比较困难的镇级政府愿意将集体幼儿园卖掉。1997年,C市在接受省厅分管领导工作检查时,被定为学前教育改制试点区,1999年,C市政府印发《C市社会力量办幼儿园设置的试行意见》,2001年,印发《C市关于鼓励社会力量参与办学的实施细则》,提出“只要符合国家有关法律、法规,有利于增加教育投入,有利于扩大教育规模,提高教育质量,有利于满足社会对教育的需求,各种办学形式都可以大胆试验,积极探索”的思路。民间资本的丰裕也推动了转制的快速实施,当时一个企业能人购得三所幼儿园,其中2所为镇中心幼儿园,1所为原乡级中心幼儿园。当时,为了快速推动转制,提供了许多优厚的条件,如用地审批上的优惠力度很大,有些是保护性的“土政策”,如有的镇与转制承办方约定转制园周边若干范围内不得规划兴办幼儿园,“中心幼儿园”的称号无偿提供。当时,转制的阻力不大,C市学前教育提供历来都是有偿的,人们习惯于承担付费责任,这增加了民营化的容易度,但这并不说明这种民营化符合群众的意愿;还因为教师均属非事业编制人员(C市幼儿园在编教职工人数少,被C市实验幼儿园、机关幼儿园集中聘任),有相当文化,容易转岗另谋他职,同时当教师收入微薄,而其他行业收入也不低,也乐于或至少能接受转行(岗),但并不能说没有一点阻力,如一所办园历史长、规模大的中心幼儿园在转制后,只能通过用“新人”替换“老人”的“换人”办法来“稳定”办园。可见,转制的一个副作用是造成了一大批有经验的老师流失。大部分转民办的中心幼儿园一度出现招生激增现象,其中,有一所中心幼儿园在原办园条件下在园幼儿猛增近一倍,并组成有4辆接送车的车队负责幼儿上、放学接送。只有两所中心幼儿园因位置偏僻,邻近又有强势的幼儿园,导致生源不足,举办者有所抱怨,这也是这两所幼儿园转制晚的原因。转制的直接后果是使幼儿园与入园方的关系变成“商家”与“顾客”的关系,但幼儿园的服务质量既难以衡量,入园方又无法进行充分比较,信息也不对称,入园幼儿认知水平不足于评价“商家”的优劣,“顾客”一旦认定一个“商家”,往往很难转换,因此,有部分转制园办园的“软”质量(如温馨的人际环境)出现下滑。间接后果是:一方面,学前教育资源的来源上有更多的民间资本的进入,有18所镇中心幼儿园被承办方投资新建、重建、扩建,资金毛投入(土地使用权划拨等费用)额达到5602.5万元(平均每所幼儿园310万元)。但另一方面,隔断了财政资金、集体资金进入学前教育领域的通道。笔者曾对一个村支书进行访谈,这位村支书坦率地说,在村内所办的幼儿园是民办的情况下,用集体财物资助幼儿园是行不通的,村民不会答应。这是许多研究者所没有看到的,这是“民办独大”格局的弊端。
    1999年,C市有幼儿园526所,在园幼儿33403人,幼儿学前3年入园率达97%,教职工1818人,园均规模为63名幼儿/园,教职工与幼儿比例为1:18.4。2001年,根据市人民政府《关于进一步加强幼儿园办学管理的通知》和市教育局、民政局、卫生局、物价局《关于整治幼儿园无证办学行为的通告》,全面整治幼儿园无证办学行为,190所无证幼儿园作关、停、转等处理,全市幼儿园总数减少到319所。2001年,启动托幼一体化工程,倡导幼儿园扩展0-2岁婴儿教育。幼儿学前3年入园率仍保持在97%以上,2003年,园均规模为130名幼儿/园,教职工与幼儿比例为1:12.6(教职工统计口径有调整)。幼儿园规模上的变化,主要有明令小学停办学前班,取缔无证幼儿园等原因。当时《C市社会力量办幼儿园设置的试行意见》等文件的出台,扶持民办幼儿园政策效应显现,CJ幼儿园于1999年创办,成为C市民办学前教育事业发展的“窗口单位”和“样板”。到2002年,所有部门、企业所办园或转制或停办,其中,部门兴办的一所幼儿园转制后,承办者就打报告请求国土部门改变其幼儿园原属教育用地的土地性质。政府对于学前教育的重视程度相应减弱,对镇(街道)教育工作的目标考核权重分降低,一度不设学前教育的考核分。同时,义务教育布局调整后的空余校舍有部分用于举办幼儿园,但均不是公办幼儿园。2001年全省幼儿教育工作会议在C市召开,C市教育局就学前教育改革和发展情况作典型发言。
    2004-2007年,C市在以民办为主的办园体制下,不少民办幼儿园追求经济利益最大化的倾向。查阅C市政协的一份档案,该档案反映C市薄弱民办幼儿园后期资金投入不足,设施设备简陋、人员配备不足、伙食标准不高、扩班超员普遍、教师待遇偏低等现象,相当程度上呈现收费投诉多、教师队伍不稳定、重教学轻保育、课程设置小学化、安全风险高的特点。
    4.学前教育办园体制重构时期(2008年至今)。2008年,C市有幼儿园 246所,其中国有幼儿园2所,产权属集体性质的幼儿园3所(其中1所是ZH街道实验幼儿园于2006年利用布局调整后空余校舍兴办的集体民营幼儿园),民办幼儿园241所。C市人民政府印发印发《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》,提出2008-2012年形成“以政府举办的幼儿园为骨干,以社会力量兴办的幼儿园为主体、公、民办相互结合、优势互补、协调发展的格局”,该《意见》关于办园体制的提法比较科学,但在发展公办幼儿园上没有明确的措施和硬性任务,重办园水平分布格局上的调整,轻办园体制调整。同年,C市教育局印发配套的《实施意见》,提出“政府统筹引导,健全机制保障,注重内涵提升,创新多元发展”的行动策略,每个镇(街道)都要有公办幼儿园。2008年起,首次决定市级财政设立学前教育专项经费。2009年,市财政投入2200万元兴建的早期教育中心投入使用,市实验幼儿园教育集团组成。
    2010年,C市出台《C市学前教育规范提升三年(2010-2012年)行动计划的实施意见》,提出“集中建设一批面向社会需求,高质量、有特色、起示范的公办或公办民营学前教育机构,形成公办教育与民办教育多元发展、错位发展的格局;同时,提出了相关政策措施,包括对新建幼儿园的基建补助政策、幼儿园创建工作奖励政策、对公办幼儿园的经费补助政策、教师基本待遇保障政策等。C市又以市委、市政府联合发文方式印发《C市学前教育规范提升三年(2010—2012年)行动计划的实施意见》,提出:按照“地方负责,分级管理和有关部门分工负责”的原则创新办学体制,集中建设一批面向社会需求,高质量、有特色、起示范的公办或“公办民营”学前教育办学机构,形成公办教育与民办教育多元竞争、错位发展的格局。争取到2012年,全市形成以政府投入举办的国有公办、非政府举办的公办或集体办幼儿园、以政府授权方式举办的“公办民营”幼儿园、个人或法人举办的民办幼儿园等结构合理、多元发展、优势互补的学前教育办学体系,全市公办(含公办民营)、集体办幼儿园在园幼儿覆盖面力争达到25%以上。
2011年,随着全国各地推出学前教育三年行动计划,C市又在2010年的三年行动计划的基础上,提出了《关于完善我市学前教育规范提升三年行动计划的补充意见》,实施时间从原2010-2012年,调整为2011-2013年,强调提出了“提高办学标准”、“扩大优质教育资源”、“加强师资队伍”的目标,具体提出“进一步加大财政投入。到2013年,全市财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例达到8%以上”、“到2011年底,全市所有镇(街道)都要启动规模在12班左右、按省一级幼儿园标准建设的公办(含公办民营)幼儿园建设,其中70%的镇(街道)启动建设,到2013年底全部建成,建成后的幼儿园按规定进行事业法人登记”等政策措施和目标。公办幼儿园建设是一艰苦的过程,但C市也通过克服种种困难取得了一定进展。2008-2010年共新增公办幼儿园7所,2011年新增5所,2011年,C市公办幼儿园按统计达到17所;2012年新增5所,共达22所;2013年新增3所,共达25所;2014年新增1所,达26所。2012年春,C市公办幼儿园招生覆盖率为12.2%,到2014年末,公办幼儿园招生覆盖率为21.2%。
    2013年4月,C市教育局制定出台《C市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》,并于同年11月认定101所幼儿园为该市首批普惠性民办幼儿园。2014年上半年又开展了第二批普惠性民办幼儿园的认定工作,新增普惠性民办幼儿园48所,达149所。普惠性民办幼儿园招生覆盖率达56.83%。近两年,又新增高端民办幼儿园2所。
    现已出台的《C市第二轮学前教育提升行动计划》提出坚持“政府主导、社会参与、公办民办并举”的发展策略,计划到2016年普惠性幼儿园招生覆盖率达到80%以上,其中公办幼儿园和集体办幼儿园招生覆盖率达到30%以上。
    二、办园体制重构的分析与路径选择
     办园体制问题是一个核心问题,事关学前教育发展。C市在发展学前教育上,思路活,改革精神足,在世纪之交所进行的办园体制改革十分彻底,一方面激发了社会资本投入发展学前教育的积极性,一定程度上弥补了公共资源保障上的相对不足,另一方面造成了民办幼儿园独大,这一状况在体制层面上与学前教育的公益性要求之间产生了难以克服的矛盾。这为后续的办园体制改革积累了一定的经验与教训。
    学前教育具有准公共产品性质、正外部性,并对保障儿童健康成长、提升国民素质具有重要意义,学前教育办园体制的目标应是政府主导、社会参与、公办、民办幼儿园并举的体制。
对于经过民营化改革,民办幼儿园所占比重畸高的地区,需重构办园体制,恢复发展公办幼儿园,并以增量调整为主的办法突破“路径依赖”。C市办园体制重构应选择增量调整为主、办优质园为主的路径,形成多元供给、优化服务、良性竞争的格局。
(一)办园体制变迁中的路径依赖。
     C市在公办幼儿园恢复发展过程中已经面临种种困难,这是必然的。
    一是思想上还没有完全统一,各镇(街道)对公办幼儿园建设的重视程度也存在差距,C市近年来,公办幼儿园逐步举办之际,也不乏对刚举办的公办幼儿园进行重新民营化的设想。二是要素保障难,如经费落实、土地指标落实及土地供应等受到制约,中小学布局调整早已完成,富余中小学校舍所剩极少;新建幼儿园的成本高企,幼儿园按班测算投资额,2012年平均需要125万元/班投资,2014年平均需要150万元/班投资。三是布局难,镇(街道)的中心区位已布局有中心幼儿园与办园规模较大的幼儿园,大型公办幼儿园要在中心地段布局已障碍重重。四是回购等措施缺乏可行性,C市曾有两个镇分别与当地的中心幼儿园(民办)洽谈回购事宜,最后均没有下文。五是已有公办幼儿园刚刚举办,办园机制尚处于探索之中,园名已不能定为“中心幼儿园”,都使其影响力减弱。
    在学前教育发展中普遍存在着办园体制变迁上的路径依赖,C市也不例外。2011年,《C市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》更多地强调提高幼儿园标准化、规范化建设和等级创建及质量提升,对公办幼儿园比重过低的格局没有提出有力的工作措施。C市2012年提出:以“公办幼儿园为主导、普惠性民办幼儿园为主体、高端民办幼儿园为补充”的学前教育格局。同年,公办幼儿园建设被列入C市“三思三创”难题破解任务,并列入C市政府惠民项目,这才使发展公办幼儿园受到应有的重视。但C市公办幼儿园的实际建设进度存在相对滞后的状况。
    压力集团理论认为一项政策形成的利益由大多数人分享,巨大损失只由少数特定人承担,那么,由于得益者人均所获有限,对政策效应并不太敏感,而承担损失的少数人对该政策会极其敏感,会作出强烈的反应,通过各种方法要求政府制定对其有利的政策方案。重新兴办公办幼儿园来调整办园体制的政策,所产生的利益为人数众多的入园者所分享,获益者对政策并不敏感,而利益受损的主要是业已存在的民办幼儿园,则对该政策会极其敏感。因此,既得利益者会自我“抱团”,通过试探、表达、利益捆绑(如学前教育中举办者与入园者进行利益捆绑等)、抵制及反制、法律途径维权等,使业已存在的办园体制继续得到巩固,出现办园体制的路径依赖也就具有必然性。
    重构办园体制,从深层次分析,关系到两方面的利益分配格局调整,一是财政经费分配格局的调整,二是学前教育内部分配格局的调整。要突破路径依赖,一要强化政府对稳固自身合法性存在重要性的认识,通过推进实施公共财政体制改革,强化民生保障,并向民办幼儿园举办者讲清让公办幼儿园、民办幼儿园共同发展的必要性,来降低相关各方的预期。因重构办园体制、重办公办幼儿园对民办幼儿园所造成的不利影响在条件许可的情况通过一定办法予以合理的补助或补偿。二要通过推进公办幼儿园的普惠性安排,同时适时推进非营利性民办幼儿园建设,逐步降低家庭在学前教育成本补偿中比例,从而使C市进一步成为宜居宜业的地方,推动创业,培养并吸引人才,增加税源。
    (二)办园体制重构目标和方案选择。结合C市民营经济比较发达和原先公办幼儿园过低的实际,在办园体制重构上,可确定公办幼儿园、普惠性民办幼儿园、其他民办幼儿园各占1/3的目标。基本上要求常住人口超过4万人的镇(街道)有2-3所公办幼儿园,常住人口4万以下的至少有1所公办幼儿园。
    兴办公办幼儿园是一次新的利益调整。由于C市早先推行的是以奖代补、推进普惠性民办幼儿园为主体的办园格局的思路,使这部分民办幼儿园办园成本已大为降低,对获得“回报”已形成较高预期,因此,回购的可能性已经很小,建公办幼儿园要通过新建、改建、小区配套幼儿园投用等办法来推进。公办幼儿园在定位上或建高档园“强势嵌入”,或建合格园“保底补位”。
    三、重构办园体制的若干设想
    对C市来说,学前教育办园体制重构,就是改变原有幼儿园公共所有权所占比重偏低的格局,扩大代表政府和公众的公共资产管理机构对幼儿园的控制份额。在义务教育普及任务完成之后,政府应将发展发展学前教育作为重要工作。具体要重视以下方面:一是政府对学前教育要强化公共服务职能,打造公共服务型政府,增强公共财政保障学前教育公平、均衡发展的功能;政府财政要增加对发展学前教育事业的投入,逐步将学前教育纳入基本公共服务体系之中。民营化暂时能减轻财政压力,但民营机构比重过高又会产生新的更大的财政压力,因此,不能再希望通过对学前教育的民营化来减轻财政压力。同时,应加强办园体制重构过程中相应的成本核算,开展财政经费使用的审计与绩效评估,提升财政经费使用效益。
    二是要安排好政府实施改革的步骤。奖励制度一般宜缓步实施,应先完成办园体制重构工作,再实施奖励制度,这样既可减少改制成本,又有利于更合理地设计奖励办法。
    三是平等保护学前教育产权。当幼儿园的办园性质发生变更时,应规范资产评估,保护各方利益。当公办幼儿园的隶属关系发生变化时,要做好清产核资,严格产权登记,防止国有集体资产流失。对民办幼儿园的产权也应平等保护。对混合所有制幼儿园的产权保护更应严谨细致,保护各投资主体的利益。
    四是要注重保障公平,保护弱势群体。办园体制重构中,政府应体现“亲贫型”政府的要求、评估弱势群体接受学前教育的现状,预测弱势群体的学前教育需求,提供保证质量、收费低廉(弱势群体家庭负担20%左右的办园成本比较适当)的学前教育公共服务。对于非弱势群体入园对象,在现有条件下,幼儿园收费标准应以实现社会公平与经济效益之间的平衡为目标,实行准成本收费。
    五是要积极发挥公办幼儿园的体制优势。新增的公办幼儿园也应在办园档次与质量上有继续发展提升的空间,以便公、民办幼儿园的平等竞争。要设计相应机制,让各办园主体开展良性的公平的竞争。要将发展普惠性公办幼儿园与发展普惠性民办幼儿园放在同等重要的位置。
    六是要加强监管。科学监管有利于事业发展,科学监管也是一种发展力,监管方案与资助方案要同步研究、同步设计、同步制定、同步实施。要做好办学质量效益监测监控工作。
    当前的重构办园体制,是对学前教育资源配置总格局的调整:一是从原先单纯依靠民间力量的单一渠道到依靠公共部门力量、民间力量并举的多元渠道的调整;二是从原来的政府卸下相关职能的高度市场化格局到政府加强公共资源投入和监管下的准市场格局的转变,是一项复杂的系统工程,需要进一步探索。同时,随着经济社会的发展,学前教育必然会义务教育化(含免费化)和福利化,现阶段重构学前教育体制时,要未雨绸缪,充分顾及学前教育发展这一长远趋势,发展相当比例的公办幼儿园,并积聚可转换为举办公办幼儿园的各种潜在资源。
 
(本文获2015年宁波市教育督导优秀调研报告二等奖)
 

 
关闭窗口
在线投稿加入收藏 | 设为首页 | 联系我们 |

宁波市教育督导网主办 宁波教科网设计制作和技术支持 2008-2010 版权所有