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关于县级督学队伍建设的调查报告——以象山县为例 

作者nbdd123   来源    时间2017年7月23日
 
 
 
关于县级督学队伍建设的调查报告
——以象山县为例
 
象山县教育局教科研中心  余文一
 
【摘  要】督导担负着教育督查和视导的重任,督学作为督导工作的实施者,必须具有较高的专业素质和较强的专业能力,其素质和能力直接决定着督导工作开展的成败。然而由于历史原因和现实因素,督学队伍建设存在诸多不尽如人意的地方。本调查面向县级教育局机构、督学人员、被督导部门和学校三类群体,就督学队伍的构成、执行、效能、实绩等四个维度,从督学选聘、培训、实施、考核四个环节,通过材料查阅、问卷调查、个别访谈等三种方式展开,试图从中提出有关县级督学队伍建设的有价值的建议。
【关键词】县级督学;队伍建设;调查研究
 
    随着国家对教育工作的高度重视,教育督导工作的意义和地位越来越重要。“督学受教育督导机构的指派实施教育督导”,督学队伍的素质和能力直接决定着责任区随机督导工作开展的成败。督学队伍建设是教育督导工作开展的基础性保障,督学队伍的素质与能力直接决定着教育督导工作的成效,特别是县级督学,直接面向点多面广的基层学校,督学队伍的整体状况直接影响着《教育督导条例》以及责任督学区建设的顺利开展。经过近二十年的发展,督导工作取得了很大的成绩,但也不得不看到仍存在诸多问题,其中督学队伍建设问题尤为突出。本次调查就在上述背景下展开,专门针对县级专职、兼职督学的情况
一、调查的设计与实施
    1.本调查针对督学队伍的构成、执行、效能、实绩等四个维度,从县级教育督导机构管理的选聘、培训、实施、考核四个环节展开:
 
选聘环节
培训环节
实施环节
考核环节
督学队伍的构成
 
 
督学队伍的执行
 
 
督学队伍的效能
 
 
督学队伍的实绩
 
 
    2.本调查通过原始材料调查、问卷调查、个别访谈等三种方式展开。问卷调查事项和个别访谈提纲通过信息平台发送到调查对象,又把调查结果从信息平台发回,便于交流和数据处理。
    3.本调查面向县教育局督导科、督学人员、被督导部门和学校三类群体进行。之所以选择这三类群体是考虑到调查的针对性,以及调查研究需要的工作量,避免因调查面的扩大而增加工作量。
对象
方式
要点
内容
 
 
县教育局督导科
 
 
原始材料查阅
 
 
旨在掌握客观性数据,政府执行情况
人员构成(专职督学   人、兼职督学   人)
专职督学(行政人员、教辅站长、退职校长、其他人员等构成情况)
兼职督学(行政人员、在职校长、教科处人员、教研处人员、其他人员等构成情况)
生督比     、师督比    
年龄结构、学历结构、资历情况、
选聘程序、培训情况、考核情况
 
 
 
督学人员
 
问卷调查
 
获取客观性数据
督学的选聘是否符合政策
督学的培训是否正常、培训针对性如何
督学的素质是否符合条件
督学专业能力是否胜任督导工作
 
个别访谈
 
获取主观性的评价内容
督导的机构设置是否合理
督学督导效果如何
对督学的评价考核是否科学
对督学队伍建设有何建议
 
被督导部门和学校
 
问卷调查
 
获取客观性数据
督学具有的学历
督学熟悉的专业知识情况
督学的教龄、研究背景
督学工作经历、组织能力
 
个别访谈
 
获取主观性的评价内容
督学队伍结构是否合理
督学是否需要加强培训
督学能否胜任工作需要
对督学队伍建设有何建议
二、调查结果与分析
    1.由于政策制约造成督学应有职责无法充分落实。
    调查发现,县级督学队伍中,共聘用了16名专职督学、74名兼职督学,尽管总体人数基本达到标准,但专职督学比例偏低,生督比更低,兼职督学成为督导主力军。而兼职督学毕竟有自己的主要工作,于是督导工作成为附属,工作主动性、督导有效性受到影响。同时,从现有督导机构设置看,由于级别较低,除了对下属学校的办学、管理等进行督导外。事实上无法履行对乡镇等部门进行有效督导的职责,单薄的督导力量与繁重的任务不匹配。尴尬的角色地位与肩负的使命不相符。
    ⑴编制紧以至督导无法真正落到实处
    国家实行督学制度,要求逐步建立、完善专兼职相结合的督学队伍。县级教育督导部门直接面对着辖区内所有的乡镇、多数部门和全部学校,工作任务线长面广量大,艰巨的督导任务需要一支数量充足、素质优良的督导队伍来担负。然而现实中,县级层面编制数量仅为1-2人,属于行政公务员编制,绝大部分的督学是兼职身份。他们在做好自己的本职工作之余还要兼顾督导工作,忙起来时可能心有余而力不足。所以说兼职督学对实际的督导工作只能起到辅助作用,没办法强而有力地引领督导工作不断向前。
    ⑵入口松以至督导无法满足专业要求
    督学的任命和聘用非常随意,不能把真正的优秀人才选拔到督学队伍中来。县级督学队伍人员构成大多是教育系统退居二线的教育管理人员,或者是学校管理者受聘的兼职督学,也有教育主管部门教育督导室工作人员。导致督学队伍的素质参差不齐,严重影响了教育督导的科学性、权威性和社会公信度。
    ⑶级别低以至督导存在下上错位现象
    县级教育督导部门的主要职责是依法对乡镇和相关部门及学校贯彻执行教育法律法规和方针政策的情况进行行政监督。但县级教育督导室虽已挂上人民政府的牌子,实质上只相当于教育行政部门的一个股室,而被监督对象乡镇和相关部门是与教育行政部门平行的正科级机构。教育督导变成了下级监督上级、内部机构监督主管部门,缺少权威性和行政力,使县级教育督导部门陷于了有职有责却无权无威的尴尬境地。
    2.限于聘用标准导致督学队伍结构存在一定缺陷
    调查表明,应该说已经集中了一批具有教学经验、管理能力的专家进入到督学队伍中。自建立督学责任区制度以来,其中特级教师6名,市县名校长、名园长10名,具有中小学高级职称的占100%,担任过中小学校长的占75%,督学队伍日益壮大。但碍于人事关系、因人设岗等因素,从一线学校领导岗位退下来的年老人员居多。大量年轻的具有活力的掌握最新教学技术的新生力量未能进入到督学队伍,与对快速发展着的教育事业进行督导的实际要求不相符。督学是教育的“钦差大臣”、管理的“巡查组”,只有一群精兵强将才能担当得起。
    ⑴年龄结构相对偏老
    合理的年龄结构, 要坚持老中青相结合的原则。一般来说, 老同志经验丰富, 中年人年富力强.勤于思考, 青年人思想敏锐,精力充沛。坚持老中青相结合,以中年为主,以老带新.有利于取长补短,发挥集体智慧。但由于现实因素,造成队伍老化现象,堕之产生一些不利因素:一是年龄梯队断层,二是知识结构老化,三是心理现象老化,无法给自身的督导工作增添活力.
    ⑵专业结构相对欠缺
    督导既督又导,督的项目多,异的学问深,因此要求督学要由具有不同专业的人员组成。要有懂得教育科学的人,其主要任务是监督指导学佼按照教育规律办事;要有学校管理专业或有学校管理实践经验的人,其主要任务是学校管理方面的监督指导;要有懂得学校各科教学方面的人,其主要任务是监督学校各科教学。当然,要做到各个专业人才面面俱到是不大可能的,但作为督学队伍的整体结构, 应考虑到不司专业的组合。
    部分督学在实际工作中缺乏教育政策相关知识的学习和培训,没能及时了解教育的发展方向。尤其是对当前的教育热点和难点问题的认识不清,把握模糊,成为督学队伍发展进程中的一大隐患.同时,教育督导工作是专业性很强的工作,然而当前督学队伍在专业化的程度上却有所欠缺,大多数督学没有接受过系统的、专业的督导训练,“半路出家”的外行比较多,真正懂教育督导有关专业知识的内行少.
    ⑶能力结构相对偏窄
    作为督学队伍的整体, 要有思想敏锐、政治理论水平较高的人员,便于督导学校的办学方向等问题;要有专业知识渊博的人员,便于监督学校的业务,不仅可以进行理论指导,也有利于总结学校教改的经验和办学经验;还要有身体力行的实干家,能经常下到学校、深入调查研究,只有这样,才能得到可靠的实际材料、督学队伍中各成员在能力特长上互相补充, 达到基本优化, 才有利于督导工作的深入开展。
    3.由于管理欠缺引起督学功能发挥受到部分限制
    调查发现,从宏观上看,目前全县共有普职高、义务教育、公办幼儿园96所,按“强弱结合、城乡结合、远近结合、公(办)民(办)结合”的“四结合”原则,划分为26个督学责任区,配备专兼职督学90人,每3人一组负责一个责任区4-6所学校,实现了责任督学挂牌督导“横向到边、纵向到底”的全覆盖。但深究管理机制,仍与自身建设的迫切需要不适应,与建设一支结构合理、数量充足、素质较高的专业化队伍不相适应。督导工作具有很强的专业性、评价性和导向性,这些特点决定了督导人性必须具备较高的专业水平。从教育管理人才变身为名符其实的督学需要经过督学专业的培训,需要一个成长的过程。
    ⑴人员任用时重资历重能力
    督导工作具有很强的专业性、评价性和导向性,这些特点决定了督导人性必须具备较高的专业水平。但当前县级教育督导部门由于历史原因,与建设一支结构合理、数量充足、素质较高的专业化队伍不相适应。选拔任用机制不完善,只看资历不问能力;专职人员和兼职人员没有聘请标准,进入督导队伍缺少必要的门槛。
    ⑵实施过程中重执行轻培训
    县级督导机构向督学布置任务比较正常,而关心督学的专业成长不够重视。首先,培养培训机制不科学。当前,县级层面教师培训、校长培训已经形成体系,成为常态化的工作,而针对督学的培训却很少,几乎没有,显然很难满足工作的需要。督学承担着校长以及教师专业发展的指导任务,督学培训工作应当成为督学队伍建设的重中之重。同时,合作交流平台不通畅。目前督导工作普遍存在督学个人单独作业现象,彼此间缺乏互相沟通、交流和学习,合作意识不强,没有充分利用督导工作的能动性和流动性强这一有利条件,导致难于从全局的高度来发现问题.
    ⑶考核评价时重督导轻督学
    县级督导机构在定期安排工作的同时,按期收集督导结果,这是必须的,也是重要的。但对责任区督学的考核评价机制有待完善。督学承担着教育督导的重要任务,责任区督学在责任学校督导的工作情况将影响着被督导学校的发展。况且,责任督学的督导结果对被督导学校具有一定的评价作用。要了解责任区督学的工作情况,监督规范责任区督学的督导行为,就应该对责任区督学有个严格的考核评价体系。当前,针对督学的考核评价机制不够健全,对督导人员工作的责任心、准确度和实效性缺少必要的考核评估,不能有效地激发督导人员的积极性和创新意识,需要进一步加强与完善。
三、调查结论与建议
    1.提高认识,深化改革,增强督导机构的独立性。
    综观我国近年来教育督导实践和西方发达国家教育督导机构管理经验,独立或相对独立设置的教育督导机构更有利于教育督导职能的发挥。独立设置的教育督导机构更能体现督导工作的法律权威,能更有效地发挥督导工作的监督职能,提高督导工作的行政监督效率。要改革教育督导机构现有的管理体制,改变目前下级监督上级、内部机构监督主管部门的现状。
根据《国家教育中长期改革和发展规划纲要》“探索建立相对独立的教育督导机构,独立行使督导职能”的要求,县级政府要进一步明确教育督导工作对于教育发展的重要意义与地位,强化教育督导的法定地位,着力加强县级政府教育督导机构以及教育主管部门督导室的建设,按照一定的编制比例,合理配备专职督学,提供必要的办公条件与后勤保障,按时拨付教育督导经费,以保证各项督导工作的正常开展。
    2.规范要求,严把入口,确保督学队伍的高素质。
    优化督学选拔机制,明确督学准入条件,开展督学资格认定,进行督学专业分类,构建督学管理体系。县级教育督导机构要进一步优化队伍结构,逐步建立年龄结构合理、专业特长兼顾、专兼数量协调的督学队伍。在专职督学不充足的情况下,聘请教育主管部门相关业务科室,诸如基教科、教研室等相关业务骨干担任特约督学,从学校管理人员以及学科专业骨干中选拔建立兼职督学专家库。
     严把督学入口关,奠定督学队伍专业化发展的人才基础,为保证督导队伍具有较高的业务水平和专业权威,改变督学过去“老头子,摆架子,找碴子”的印象。可尝试面向全县教育系统公开招考专、兼职督学。公开招考的模式,可以抬高了督学准入的门槛,采用最直接、最有效的办法吸引更多的优秀人才加入督学队伍,极大地改善了督学队伍的年龄、知识结构和能力,推动了督学队伍建设的科学化、规范化和专业化。
    举行督学宣誓仪式增强责任感与使命感,督学宣誓仪式激励着全体督学在构建教育督导保障机制中发挥应有的作用。
    3.健全机制,加强培训,提升督学队伍的专业性。
    教育督导工作业务性很强,专业要求较高,应当按照“数量充足、结构合理、管理规范、充满活力”的要求建设一支精干的专业化督导队伍。
    首先要健全管理机制。县级教育督导部门一要健全准入机制。建立科学合理、统一规范的督学任职标准和条件,设置必要的进入门槛。转变现有的督学任命方式,变单位推荐为公开招聘,严格任职资格审查制度,从源头上把好人员素质关。二要健全管理机制。实行专兼职督学分类管理,实现专职督学的专业化、职业化。建立督学任期目标责任制、日常工作跟踪管理考核制、工作实绩考核奖惩制等激励机制。完善培训机制,推行督学持证上岗。三要健全退出机制。要建立督学试用期制,聘任的督学在任职期内不能完成任务或履职不力的,可以退还原单位。建立督学淘汰制,通过考勤、考核和业务测评,对没有达到基本任职要求的,应及时淘汰或交流岗位,保持督导队伍的活力。
    其次要加强专业培训。县级教育督导部门一票落实和保障督学培训经费,应建立一种长效机制,设立独立账号,落实督学培训经费,减少行政审批程序,为督学队伍专业化发展的经费保障提供必要的政策支持。二要形成专门的培训机制,应积极创造有利条件,要开发督学培训的专业课程,创新督学培训的模式与方法,建立督学培训的专业机构,为督学培养培训工作创造一定的条件。三要拓宽督学培训渠道,目前没有专设的督学专业和专门的督学培训机构,督学培训更多是依托各类专题讲座、专家指导、外出考察等形式,着力提高督学的整体专业素质,以适应督导工作的需要。要将督学培训工作纳入教育管理人员培训体系之中,尽可能地完善督学的知识结构,扩大督学的知识视野,提高督学队伍的整体水平。
     第三要搭建交流平台。实行督学工作(学习) 例会制。学期初,召开督导室“一室两中心”工作安排通报会;学期末,召开督导室“一室两中心”工作交流与“建言献策”会;年度末,召开教育督导工作总结表彰会。平时,教育局督导室每周召开一次督学工作(学习) 例会,组织专职督学集中学习教育法律法规和教育督导理论,或者是落实工作安排。举办责任区督学论坛,形成督导心得交流常态化机制,打通各责任区交流通道,拓宽督学队伍专业化发展的培训渠道。
    4.科研引领,与时俱进、创新队伍建设的新思路。
    教育督导工作专业性强,技术含量高,科研引领促进专业成长,构建管理型督学与专家型督学相融的督学队伍。既要“依法督导,规范高效”,又要“科研引领,勇于创新”。要通过课题研究,一是强调专业理论的引领;二是强调要有行为跟进的不断反思,当我们把日常教育督导工作纳入课题研究的过程,这样的“工作即研究,研究即工作”的课题实施,不仅提高了教育督导效能,而且促进了督学的专业成长。
    督导分为综合督导、专项督导、随机督导三种。综合督导是最基本、最常见的一种,绝大部分督学是以满足此项为要求来聘用的。随着普通高中和义务段学校课改的不断深入,教育过程中遇到的问题越来越多,一是专项督导会越来越多,二是督导中“导”的任务会越来越重。比如,2013年教育局提出“教学质量提升年”和“师德师风建设年” 专项活动,2014年又提出“教育管理规范年”和“校园文化建设年”专项活动,2015年以开始了“学校发展性项目”的申报,作为督学势必要提升与此相关的“督”与“导”的能力。在新形势下下,督学更需加强学习,参加培训,学习新理论、新思想、新方法,做到与时俱进。
    5. 规范管理,强化考核,增强督导过程的执行力。
    县级教育督学部门要进一步严格督学督导行为,加强对督学工作的考核与评价,扩大督学评价的主体,完善督学评价内容,严格督学考核方式,建立以主管部门评价、督导学校评价、社会评价相结合,督导业务考核、专业素质考核、督导成效考核相结合的综合评价体系;完善督学督导行为监督举报制度,对不能严格遵循督导条例、违规督导等错误行为予以严肃处理;完善督学定期注册聘评制度,打破督学终身制,建立督学与学校管理者交流晋升的渠道,激发督学持续工作的动力;以严格的评价体系,规范督学行为,保证督导工作的廉洁、高效。要健全退出机制。要建立督学试用期制,聘任的督学在任职期内不能完成任务或履职不力的,可以退还原单位。建立督学淘汰制,通过考勤、考核和业务测评,对没有达到基本任职要求的,应及时淘汰或交流岗位,保持督导队伍的活力。
 
 
(此文获2015年宁波市教育督导优秀调研报告一等奖)
 

 
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