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宁波市教育管办评分离的研究与实践 

作者nbdd123   来源宁波教育督导网    时间2018年5月23日
 
 
   内容摘要:加快推进教育管办评分离是推进宁波教育治理体系和治理能力现代化重要举措。本文在分析宁波教育管办评分离的现实背景重大意义、工作现状、工作瓶颈困难的基础上对宁波市未来管办评分离的总体思路、实施对策和未来三年重点工作等方面提出了推进宁波教育管办评分离的建设性意见
    一、推进宁波教育管办评分离的现实背景和意义
    (一)现实背景
     2014年,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要深入推进管办评分离“社会治理创新”已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在国务院常务会议上李克强总理指出评价政府工作不能“自拉自唱”,要从群众的实际感受出发,并要求有关部门逐步尝试,将更多社会化专业力量引入第三方评估。
    20155月,教育部下发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见》中明确部署构建政府管教育、学校办教育、社会评教育的格局,并且鼓励有工作基础的地方积极开展改革试点,为全国深入推进教育管办评分离积累经验。
    2017年6月,国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法的通知》进一步明确了第三方专业机构受国务院教育督导委员会办公室委托,对省级人民政府履行教育职责情况进行监测评估的评价方式。可见,深入推进管办评分离是党中央、国务院对教育治理规律不断深化认识的具体体现,是科学布局教育与经济社会发展及依法治国之间关系的重大举措。
   教育作为最大的民生工程,是新时代人民群众美好生活的最重要组成新形势下的宁波需要更好的教育支撑。宁波作为浙江外来人口第一大市,作为正致力跻身全国大城市第一方队打造“名城名都”的沿海开放城市,创造富有宁波特色的美好生活,必须要有之相匹配的高水准教育。大力推进宁波教育管办评分离,通过“政府购买服务”,以第三方视角来调查分析宁波各层面群众对教育的向往与期待,是办好宁波教育、有效解决宁波教育体制僵化、教育目标偏离和教育治理水平与经济社会发展水平不相适应等问题不可或缺的环节。
   (二)重大意义
    第一,推进管办评分离是实现宁波教育治理体系现代化的重要途径。教育治理体系现代化,包括教育治理主体现代化、治理理念现代化和治理机制现代化。实现教育治理主体现代化,就是要让懂教育的人办学;实现教育治理理念现代化,就是要推进教育治理的科学化、民主化和法制化;实现教育治理机制现代化,就是要将广大人民群众纳入教育决策和管理主体,完善学校内部治理机制。治理体系现代化的三个方面透出深刻的“分”“合”之理。“分”就是要明确各自责任,“合”就是要有科学的架构。通过有效的“分”“合”形成有机的效能体。而管办评分离是实现这种“分”“合”的重要途径。
   第二,推进管办评分离是解决宁波政府既管理教育又干预评价教育弊端的重要措施。以前是将教育的公益性等同于政府包办、直接办学,这造成了政校不分教评不分”,政府既是办学主体,又是管理主体,还是评价主体,决策、执行、监督一体化,既是裁判员,又是运动员,还是解说员。这种现状带来的结果必然缺乏公信力,缺乏说服力,缺乏相互监督和制约。只有推进管办评分离,引入非官方性质的第三方评估机构,通过政府购买公共服务等方式发挥政府和市场的作用,才能有效促进教育良性发展,解决政府既管理教育又干预评价教育的弊端。
   第三方评估机构是指在民政局登记造册、具有独立法人资格的民办非企业单位、专业从事第三方评估的民间非营利性的社会组织,一般由非政府组织、高校、研究机构及媒体等组成。由于与政策制定者(第一方)和执行者(第二方)没有行政隶属及利益关系,地位相对独立,评估结论一般不带偏见,更体现公正客观的性质。与临时性抽调或组建的团队相比,“术业有专攻”的第三方评估机构也更具行业优势。
   第三,推进管办评分离是调动宁波政府、市场和社会兴教办学积极性的重要手段。“政府管理、政府办学、政府评价”的模式在一定程度上排斥了人民群众在教育评价中的充分话语权。只有突出人民群众在教育中的主体地位,将教育的决策权、管理权、监督权和评价权真正归还人民群众,推进教育管办评分离,大力发展第三方评价机制,才能更好地调动宁波市场和社会兴教办学的积极性,宁波教育才能真正做到规范化、程序化和制度化。
   第四,推进管办评分离是世界发达国家提高教育水平的重要内容。美国是教育评估的发源地,美国教育评价标准联合委员会由全美教育研究协会、美国心理学会、教育测定全国评议会及其他团体的代表所组成,政府和评估中介机构之间是一种和谐的伙伴关系。学校依法自主办学,政府对教育实行宏观管理和调控,并以宏观手段监督和支持第三方评估机构、以法律形式确立并保障第三方机构的主体地位,第三方评估机构依法对教育进行评估。英国《1988年教育改革法》把许多权力直接交给学校,确立了“中央权力”不能进入市场、不能过多干预基层正常教学活动的观念,1992年成立了非政府部门的、独立于教育部的“教育标准局”,其主要任务是制订评估政策、评估标准和评估计划,监督督学和督导工作质量。显然,英美等国家把推进教育管办评分离作为提高教育水平的重要内容,把第三方评估机构的培育作为推进教育管办评分离的重要手段。
  欧美政府对第三方评估机构的培育对策主要有:第一,政府放宽登记条件并给予税收上的政策优惠;第二,政府认可并授权,确保机构权威性并独立开展工作;第三,政府高度重视评估结果的运用,在政府治理中作为绩效奖惩的主要依据;第四,把公民满意度作为重要的评估内容,为机构赢得更广泛的社会基础。这些为我们推进教育管办评分离提供了可借鉴的经验。
   二、国内推进教育管办评分离的基本概况
   推进教育管办评分离,实质上是构建政府、学校、社会之间的新型格局,是全面深化教育领域综合改革、全面推进依法治教的必要要求,是进一步激发教育活力、去除教育行政化、破解教育痼疾回归教育本真所采取的重大举措。
   随着我国教育体制改革的不断深化,政府、学校、社会三者关系已逐步理顺,但全国各地在推进教育管办评分离中政府管理教育中的越位、缺位、错位等现象依然存在,学校自主发展、自我约束机制尚不健全,社会参与教育治理的评价大多只停留在纸面上。面对这些问题,全国各试点地区在政府职能管理、学校自主治理和第三方评估等关键问题上积极探索。浙江省教育厅成立了浙江教育评估院和浙江省教育现代化研究与评价中心,宁波市成立了宁波教育评估院,温州市教育局成立了温州教育评估院,专门从事第三方教育评估工作。上海市杨浦区、广东佛山市顺德区等试点引入了第三方评估机构,独立运行教育评估功能,以“第三方”的身份成为教育监督部门,履行督查职能青岛市推出了国内第一部以学校为主体的地方政府规章——《青岛市中小学校管理办法》,用制度明确政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与监督的现代学校治理格局
    三、我市推进教育管办评分离现状分析
   (一)现状分析
   为解决“管教育、办教育、评教育其实都是一家”这一问题,真正培育出“去行政隶属”的教育评估机构,我市对此项工作展开调研,发现各区县(市)教育行政部门对引入社会组织开展教育评估总体持欢迎态度。在对“各类评估主体(机构)在评估中重要程度”的认识上,“教育评估专业机构”遥遥领先,在满分5分的测评中平均得分4.89在建立“社会参与和监督教育评估的机制,目前最需要推进的是什么”的调研中,位居首位的是“加强公益性教育评估机构建设”,反映出各区县(市)教育行政部门对“公益性”的期盼。
   数据显示,慈溪市、江北区、鄞州区、余姚市、宁海县“赞成”度达 100.0%,其他区域“不赞成”的最高人次仅占18.2%。慈溪市、鄞州区、镇海区均表示有引入第三方机构开展教育评估的计划。
   根据需求,我市各地先后依托宁波教育学院成立了宁波教育评估院,依托余姚市教科所成立了余姚市教育评估中心,依托奉化市教师进修学校的成立了奉化市教育评估中心等3家第三方教育评估机构。这三家机构都是通过挂靠教科研单位、教师进修学校和高校等单位而成立,专业基础扎实,起点高,并具有独立于教育行政部门和学校的第三方属性,符合“管办评分离”的要求,能迅速承接第三方评估工作。
   (二)工作概况
   在新形势新时代背景下,我市对深化教育领域综合改革进行了全面部署,把教育管办评分离作为教育体制改革的重点工作积极推进。其中,除了明晰各级教育局的管理职权、优化教育管理方式和完善学校章程建设、为校长松绑放权外,我们把工作的重心放在强化教育督导机制、完善政府购买评价服务机制和加大力度培育和发展第三方教育评估机构上。特别是培育和发展第三方教育评估机构,因为,这是推进教育管办评分离的强有力措施。
   (一)快速高效构建“评”的平台
    我国第三方评估行业还处在起步,第三方教育评估机构无论在数量上还是质量上都“相形见绌”,社会影响力也极其微弱。在大力推进“管办评分离”的进程中,“评”是“最后一公里”,也是其中最薄弱的环节。在此形势下,我市充分借力,就地取材,挖掘潜力,利用宁波教育学院现有专业基础和人力资源成立了第三方教育评估机构——宁波教育评估院。
  宁波教育评估院(以下简称为评估院)作为2014年我市教育局综合改革重点项目,2014年由宁波市编办、市民政局批复同意成立,2015年6月正式挂牌运作,挂靠在宁波教育学院,受我市教育局业务指导,对口处室是督导处。
   宁波教育学院内部成立教育评估研究院,宁波教育评估院和教育评估研究院实行合署办公,一套班子、两块牌子,一正处两个副处。评估院是评估专业机构和教育机构的结合体,着力凸显教育与评估的特质。评估院以“评以正”、“鉴于道”为办院理念,以“打造公信力品牌,致力成为政府信任、学校欢迎、社会认可的专业评估机构”为目标,以“专业说话”作为核心竞争力,打造公信力品牌。
  (二)培育第三方评估机构
    教育评估组织应有鲜明的知识性和很强的专业性。教育评估既需量化的指标,更需要质性的研判;既要看到当前的情况,又要预估未来的走向;其评估结果既要使教育行政部门获得明确的结论与决策建议,又要使学校得到公正客观的评估并获得指导性意见,社会获得全面的信息与参考。所以,三年来,我们着力以下几方面来增强评估院的专业性和权威性,培养第三方教育评估机构
   第一,强化教育督导机制。推动我市各区县(市)人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能,强化督导机构职责,扩大督导覆盖范围。完善督政、督学和教育评估监测三位一体的教育督导体系。加强对重大工作部署的专项督导。落实挂牌督导责任,提升督导水平。
   第二,明晰横向权责。明晰各政府部门之间的教育权责,确定各类教育管理权力的归属,重点优化教育财政权力与人事权力的配置,推行教育治理的权力清单、责任清单和负面清单制度,推进教育事务公开。
   第三,加强制度建设。第三方评估的特质要求机构必须具有“自律”和“自治”的能力,保证评估的公正性。市教育局督导处督促并指导评估院从以下三个层面开展制度建设:
   一是作为民间组织的制度建设。按照民政局的要求,完善法人治理机制,形成了备案管理、重大事项报告、财务管理等制度。
   二是作为专业评估机构的制度建设。建立了立足专业的专家建设、评估实施、评估研究制度,立足公正的评估公开、监控、投诉制度,立足公益的公众参与、信息披露、公益项目等制度。
   三是作为服务管办评分离的制度建设。按照进程要求,推进委托、招投标、合作协议、元评估等制度建设。
  第四,推进“政府购买服务”。明晰政府业务部门、第三方评估机构的评估业务职责与权限,市教 育局每年向社会推出委托评估项目清单,第三方评估机构经过资质认定参与项目招投标。此操作流程规范,且已经积累了一定市场化经验。评估项目报告已成为政府工作与决策的重要依据,并以质量获得政府奖励。
    第五,打造专业团队。国际上的经验充分表明,教育评估组织需要依赖庞大的专家智力支持系统。市教育局督导处牵头,成立了由市政机关领导和教育界资深名优校长和教师、高校专家组成的专兼职督学,作为评估专家库致力于教育评估工作。并通过专家引领、以老带新、分层分类培训、以及过程性跟踪指导和外出学习取经等方式促使评估专家快速成长。与上海市教育评估院、温州市教育评估院等开展联系交流,“抱团取暖”,打造优质的专业的评估团队。
   第六,落实扶持政策。市教育局以宏观手段监督和支持为主,把第三方评估纳入制度化轨道,高度重视评估结果的运用,将评估结果与评估对象的考核相结合,提高了机构的专业性和权威性。
   第七,强化满意度测评。推动以区县(市)为单位建立师生满意度、社会满意度、群众满意度调查制度。调查内容包括育人水平、教学质量、校园文化、师德师风、学生体验等方面。委托评估院开展满意度测评。召开由委托单位各层面负责人参与的评估结果反馈会,提升评估权威性,确保评估的现实价值。
   第八,推进廉洁评估。加强评风评纪建设。通过现场评估的评风评纪监督,公布举报电话、群众来信来电等渠道,及时、全面了解评风评纪执行情况。与委托方、被评单位签订《规范评估责任书》,推进评风评纪三方协同共责管理模式,充分发挥自律约束机制的积极作用。
   (三)工作成效
    宁波教育评估院现已完成我市教育局直属单位绩效评估、市直属学校满意度测评等四十多个项目,涉及学校数1151所,学生42982人,家长71755人,教师12341人。专业、独立、公正的评估受到局里和被评学校的肯定与欢迎。
   2016年6月,在由国务院教育督导委员会办公室、北京市教育委员会、北京市人民政府教育督导室联合举办的北京2016教育督导与评价研讨会上,宁波教育评估院作为参会的两家评估机构之一作了《管办评分离的宁波实践》专题发言,引起与会代表的关注。这种依托高校专业力量成立教育评估院(中心),宁波为国内教育管办评分离提供了创新性的案例。北京、上海、山东、江西及省内杭州、金华等地同行的来访取经,表明这一模式已引起国内的热切关注。 
    四、我市教育管办评分离工作的瓶颈与困难
  (一)教育治理体系现代化理念还未确立我市个别区县(市)教育行政部门现代治理意识还未充分树立,政府越位、缺位、错位现象还是存在。受政绩观影响,有些地方管理还不够透明,社会监督形同虚设。小功能区教育行政部门管理力量普遍不足,只能疲于应付日常事务。这些都制约了我市教育管办评分离工作的推进。
  (二)管办评三者的职责有待进一步明晰。在管办评分离工作的推进中,由于政府部门现代治理意识还未达到高度统一,导致不少学校对教育部门还是过于依赖,自主意识不强,权责界限不明晰,教育行政部门对第三方评估工作也时常会出现干涉过多、要求过高等情况,“管”、“办”、“评”三者还不能形成有机的效能体。
  (三)第三方评估机构培育力度不够。目前宁波仅有3家独立的教育类评估机构,在大量的评估项目面前显然数量不够;而且从近几年宁波教育评估院开展的评估工作来看,项目委托费用低与评估运行成本高之间的矛盾以及评估专家人员欠缺、专业性不高是评估工作碰到的主要问题。
  (四)评估专家的专业素养水平有待于进一步提升教育评估是一项专业化很强的工作,评估人员既要熟悉了解各级各类教育政策、教育法律法规和学校管理规律,也要有丰富的教育工作经历和教育教学或管理经历,同时也要熟悉教育评估的基本规律、工作程序、教育评估的技术和手段等,要具备较强的文字功底和信息采集能力和水平。现有的评估专家队伍的素质和水平难以满足教育评估工作的需要,难以有效地对学校的教育工作发挥诊断、促进作用。
     、推进宁波教育管办评分离的构想
   综上所述,本文将从推进宁波教育管办评分离的未来发展目标、总体思路、实施对策和未来三年重点工作建议等方面提出构想。    
   (一)发展目标
   进一步优化政府管理机制,解放和发展学校办学活力,政府每年向社会推出委托评估项目清单,充分调动社会各方积极性,构建政府、学校、社会多元共治、有序高效的教育治理模式,实现教育治理体系和治理能力的现代化,形成政府管教育、学校办教育、社会评教育的制度体系
( 二)总体思路
“提高认识,达成共识。全面梳理,明确供需。培育市场,扶持典型。树立标杆,引领发展。”具体而言,要做好以下几方面工作:
    第一,统一认识。各级教育行政部门得在思想上真正认识到教育管办评分离是教育综合领域改革的必然趋势,要在第三方评估将成为政府管理的一个常态化的事情上达成共识,在教育管办评分离的探索阶段,宁波政府要有决心、有措施扎实推进,继续发扬积极开拓、敢于创新的宁波精神,把工作落到实处。
    第二,梳理排摸。对政府部门工作进行梳理,把“属于评”、“宜于评”的领域或项目罗列、分解出来,另一方面系统梳理全市第三方评估机构发展现状,考量其接受评估项目的能力、水平,为对接做好基础工作。
    第三,阶段推进。排出进程表,根据工作难易程度与第三方评估市场的发展情况,分阶段推进工作,从试点开始,明确近期、中期、远期的任务与要求,使政府放权、学校自主办学与评估机构承接有一个较好的吻合度,避免机构“无米下锅”或政府“无锅下米”的情况发展。
   第四,重点培育。在学前教育、基础教育和职业教育等各个领域分别重点培育扶持一批专业性强、公信力高的第三方评估机构,做好政策配套等顶层设计工作,给予资金配套、税收减免和人才引进等支持,使机构“轻装上阵”。逐步建立完善的教育管办评分离机制,强化对评估机构的监管机 制,规范准入制度,确保评估市场进入良性循环运作。
   (三)实施对策
     1.围绕改革总目标,落实改革新要求
   紧紧围绕推进教育治理体系和治理能力现代化这一总目标,以落实学校办学主体地位、激发学校办学活力为核心任务,加快健全学校自主发展、自我约束的运行机制,进一步简政放权,强化教育督导机制,以推进科学、规范的教育评估为突破口,建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系。
      2.分层推进管理体制改革,构建科学保障机制
   因为教育管理体系改革是教育改革的“硬骨头”,我们将采取分层推进策略,市本级教育行政部门率先简政放权,推行清单管理方式,指导各区县(市)教育主管部门结合实际,厘清权力责任,健全县(区)教育决策机构、机制,扶持引入第三方评价,建立问责追责及有效监督机制,真正实行依法治教,科学管理,让基层学校摆脱过多的行政干预,依法自主办学。
       3.建立现代学校制度,激发学校发展活力
   要建立现代学校制度,就要打破教育主管部门对学校原有的管理体制和模式。我们要进一步破除教育管理的行政思维观念,建立符合教育本身规律特点的专业化管理体制机制,学习上海、山东等地的校长职级制,明确校长、学校依法办学、自主办学、民主治理的权责。指导学校广开言路,广纳建言,完善学校章程,健全校内治理管理制度。充分调动学校自主办学,激发学校办学的潜力和活力。
      4.改革完善教育督评体系,引导教育科学发展
   真正落实国务院颁行的《教育督导条例》,建设好市、区、县三级教育督导机构,充实和加强专兼结合的督评专家队伍,赋予督导机构更大更实的权力,让第三方教育督导评估机构真正发挥职能。修订和完善各区县(市)目标管理考核项目内容,使教育督评机构、社会组织、专业机构运用科学的标准评价区域,评估学校的教育质量和专项工作,并将结果向社会公布,真正引导区域教育和中小学教育教学工作科学发展。
      5.坚持原则遵循规律,增强改革工作实效
   教育管办评分离改革是一项复杂的系统工程,我们要坚持权责统一、统筹兼顾、放管结合、有序推进、注意实效等科学原则,遵循教育规律、育人规律、办学规律,做好顶层设计,选择试点,引入课题项目研究机制,围绕最突出、最重要的难点进行研究,成果进行推广施行。出台激励政策,树立改革典型,带动促进管办评分离改革工作,不断增强教育管办评分离改革工作的实效性。使建立的科学的教育管办评分离体系机制不仅成为教育改革发展的引导保障,而且要成为教育改革发展的强大引擎。
    (四)重点工作
   1.完善宏观管理制度,优化管理和服务体系。健全教育统筹机制,合理划分各级政府的教育治理职责。推进教育行政部门更多地运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等方式指导和管理学校。一手抓管办评分离,一手抓放管服结合,不断优化管理和服务体系建设。制定宁波市管办评分离的制度,出台宁波市管办评分离的政策性文件,建立和完善管办评有关工作机制。
       2.改革教育管理方式,推进教育管理精准化。研究制定各部门涉及教育职权的履职标准和要求,自觉接受社会监督。建立履职约束机制,加强对法定职责履行情况的考核和评价。继续简政放权,把办学治校的具体事务精简或下放给基层教育行政部门及各级各类学校。加强教育行政干部的培训,不断提高教育系统专业化管理的水平。探索大数据管理,推进“智慧教育”建设,构建全市统一的教育督导网络评估系统,促进教育管理科学化、教育决策精准化。
      3.发展第三方评估机构,优化教育评估格局。第一,鼓励第三方评估机构多样化发展,评估机构可以按“政府主导型”、“政府社会型”和“社会主导型”三种模式建立并发展,逐步实现从“政府主导”向“社会主导”良性转变。第二,规范第三方评估机构的市场行为,建立规范的第三方评估机构准入机制,对不同类型的评估机构进行资质审核和绩效评价,对有问题的评估机构要进行跟进指导、责令整改、停业整顿甚至限期退出。第三,培育第三方评估机构的权威性,教育主管部门向第三方评估机构开放信息、共享信息资源,并把评估结果与评估对象的财政预算、人事安排、组织建设和行政问责相结合,以此培育第三方评估机构的权威性。
     4.建立人才激励机制,增强督导评估专业性。建立和完善人才激励机制,引导和吸引人才,形成一支专业机构、年龄结构均较为合理的评估专业队伍。通过政策鼓励科研机构成立评估研究中心,使高校和科研机构成为第三方评估的一支重要力量,强化评估的专业性。加强理论研究和实践活动的专门人才培养,鼓励地方高校设立评估专业,培养评估人才。加强专家储备,健全不同类别评估专家的资格标准,完善评估专家的选拔、培训与考核制度,加强评估政策法规、评估技术与方法以及评估态度与行为等方面的培训,评估工作人员和评估专家都必须接受专门培训并获得评估的专业资质,以此增强督导评估的专业性。
    加快推进管办评分离,打造宁波教育评估新格局是新时代下我们面临的命题,也是必须完成的崭新课题。尽管推进管办评分离的过程还有一定的困难和阻力,但是管办评分离已经在路上,而且刻不容缓。我们以更大的胆识和决心,深化改革,向构建充满活力的教育体制进发。

 
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